解读：中考改革必须回答的几个关键问题

作者简介：张家勇，教育部教育发展研究中心副研究员、教育学博士; 朱玉华，北京青年政治学院副教授、学生处副处长

　2015年，研究出台《关于深化高中阶段学生考试招生制度改革的指导意见》被列入教育部年度工作要点。笔者以为，中考改革必须关注以下几个关键问题。

　中考改革与高考改革之间的关系：有衔接，更要保持自身特点

　中考改革应该与高考改革保持什么样的关系 这是一个被很多人长期忽视的重要问题。

　21世纪基础教育新课程从初中发端，与之相应新世纪中考改革很自然地走在高考改革的前面。无论是国家层面的顶层设计，还是地方层面的实践创新，中考改革在考试评价、招生录取和监督管理等诸多方面都取得了积极进展。可以说，中考改革步伐比高考改革迈得更大更快，在等级制、综合素质评价、多次考试等方面的探索为高考改革积累了经验。

　国务院《关于深化考试招生制度改革的实施意见》发布后，新一轮高考改革配套文件及试点方案相继出台，高考改革又超车走到中考改革前面。相比之下，中考是各省命题(部分省会或地级市自主命题)，以地级市为单位组织，理应拥有更广阔的试点探索空间。鉴于基础教育的连贯性，中考既要同高考保持一定的延续性、同构性和衔接性，但也应因性质、作用、功能不同保持自身特点。

　在高等教育特色化和高中教育多样化的发展背景下，两者都要为学生和学校的个性化、多样需求服务。但从相关层次教育普及程度、是否为义务教育性质、相关阶段学校类型、教育管理体制等外部制约因素考虑，决定了两者在很多方面不能亦步亦趋。

　因为中考是义务教育阶段结束的升学考试，与非义务教育性质的高中阶段教育升学考试的基本性质不同。在初中毕业生升学率达91.2%、高中阶段毛入学率超86.0%的今天，中考的分流匹配功能是第一选择;而高等教育仍处于大众化发展阶段(毛入学率达34.5%)，竞争性选拔依然是高考的首要功能。就分类考试而言，全国拥有中等职业教育学校1.23万所，在校生1922.97万人，占高中阶段教育在校生总数的44.00%，高考实行分类考试有现实需要和发展基础。而同期全国只有职业初中40所，相比初中学校5.28万所总数微不足道，中考就完全没有必要分类考试了。

　全面考试评价与学生学习负担之间的关系：以最能反映录取标准要求的考试评价信息作为选拔核心依据

　考试评价更加全面综合会不会加重学生学习负担 这是当前困扰中考改革的一个难题。中考有必要为招生学校提供全面充足、准确可靠、区分度高的学生信息，为学校和学生之间双向选择、合理匹配提供科学依据。学业水平测试包括语文、数学、美术、综合实践活动及地方与学校课程等16个科目。如果所有科目采取完全相同的考试评价方法，以同一考试标准要求所有考生，必然增加学生考试负担和学习压力。

　处理这个矛盾的途径是，统筹考虑不同地区教育发展水平的差距，兼顾城市和农村学生的学习生活体验，增加考试评价选择性，确定考试评价侧重点，对不同志向、兴趣和潜能的学生区别对待，让他们根据报考学校要求、自身志向、兴趣爱好及潜能特长选择性参加考试评价，其他方面合格即可(或通过综合素质评价反映)。

　鼓励招生学校根据办学类型、培养目标、办学水平，对报考者提出录取标准和考试要求，改变过去单纯依靠考试分数简单相加录取的做法，以最能反映录取标准要求的考试评价信息作为选拔核心依据。这样既能减轻学生不必要的课业负担和考试压力，也能更有效地提高学生和学校之间匹配度。美国、日本、英国、印度等初中毕业考试也是核心主干科目采取笔试，其他课程通过平时成绩加以反映，因此不会导致群体性偏科，校外考试机构以教学目标为标准对学校评分例行抽查，以确保平时成绩分数可靠。

　促进社会公平与保证考试招生科学的关系：具有一致性，也存在一定冲突

　通过考试招生制度改革促进社会公平，是世界各国通行的做法。尤其是在地区间、民族间发展不平衡的国家，普遍采取面向弱势群体的倾斜或照顾政策。比如，印度拥有数十个少数民族，以表列种姓/表列部落为代表的所谓“不可接触者”长期处于弱势地位，印度将高中学校40%以上的招生计划作为配额，保证这些家庭背景的学生享有相应的升学机会。

　2002年我国教育部提出积极探索建立高中招生名额分配制度，有力地推动了义务教育均衡发展，缓解了义务教育阶段择校热，增加了薄弱学校考分稍低但潜力较大学生进入重点高中的机会。此外，我国还实行面向老少边穷地区考生的加分政策等。

　促进社会公平是考试招生制度的外部性特征，而科学性是考试招生制度自身的本质性要求，两者在很多时候具有一致性，但也存在相互冲突的地方。一般来说，家长和考生对考试招生制度是否公平更为敏感。

　例如，异地中考政策之所以成为热点问题，正是因为它事关社会公平，并不存在科学性障碍，如何让本地人和外地人的局部性利益、群体性利益符合社会整体性利益才是破解之道。再如，名额分配制度是以促公平作为出发点的政策，但过高比例的名额分配不仅剥夺了招生学校的自主权，也会因以不同标准录取学生可能构成反向歧视而遭受质疑，另外以更低标准录取能否真正对薄弱校考生发展有利也值得观察。

　还有，各类加分政策的立意也是促进社会公平，运用适当对科学性并无实质性损害，但名目过多的加分项目和过高加分值势必对考试招生科学性造成冲击。更有甚者，加分政策在实施过程中的异化对考试招生的公平性和科学性形成双重危害。

　强化政府监督管理与提高社会治理水平之间的关系：中考改革不只是政府的专属领地，应充分发挥第三方考试机构、各类评价主体的作用

　新世纪以来，全国各地为了应对信息时*试招生安全问题，政府加强了监管，但并没有突破传统高中考试招生体制，依然存在政府职能定位不清、行政权力僭越专业职能、专业考试机构政府依附性强、考生及家长救济渠道不畅等社会治理水平偏低的问题。

　中考改革的社会敏感度和错综复杂程度不亚于高考，不能只是政府的专属领地，必须进一步提高社会治理水平。政府可以对考试招生提出原则性建议，如老少边穷等弱势群体照顾政策，但不应直接参与考试招生具体工作。

　按照国际惯例，应该赋予考试机构独立非营利性法人地位，逐步取消财政性拨款或政府补贴，强化各级考试机构的专业性和社会性。此外，教师、学生、家长等是考试评价主体的重要成员，在学业水平测试和学生综合素质评价过程中，应该充分发挥各类主体的作用。

　例如，学校平时作业、单元测验、期中和期末等阶段性考试成绩按照一定比例纳入相关科目最终成绩;让家长和学生参与综合素质评价相关记录等。高中学校理应成为真正的招生主体，能够自主制定录取标准、招生程序、招生计划、招生周期，自主选择招生方式并决定录取结果，承担招生公平公正的最终责任。还可以委托非政府公共监管机构，比如设立中央级考试监管机构负责制定国家考试标准、审核批准专业考试机构拟订的考试大纲和计划、审查部分学科考试结果、监督考试机构执行国家考试标准情况等等;另外可由舆论监督、民主监督、当事人监督、法律监督等形成外部监管网络。

　立足基本国情与借鉴国际经验之间的关系：根据需要有所取舍地加以选择利用

　就考试招生而言，我国的基本国情是考生规模庞大、优质教育资源不足、教育发展不均衡、考试竞争激烈、家长对子女教育期望值高、社会诚信制度尚不健全、人情关系盛行。同时，招考不分、政府过多干预考试招生具体工作、学校自主权不足、学生选择空间小、考试评价信息不够全面综合、录取标准过于看重分数、招生方式过于单一、监督管理体制机制不够完善、考试舞弊和招生****等，是现行中考制度存在的突出问题，中考成为仅次于高考、阻碍基础教育深度改革的“堰塞湖”。

　很多国家在高中考试招生制度改革方面积累了丰富的经验，主要包括：政府宏观管理、招考分离、专业考试机构提供全面综合的社会化考试服务、为高中考试招生工作专门立法、为考生设立多层级申诉救济渠道、委托第三方中间机构监管、赋予学校充足的考试招生自主权、为考生提供多种考试升学选择、招生录取不以考试分数作为标准等，这些基本经验完全有必要在中考改革中得到贯彻和坚持。

　很多国家还有一些值得称道的具体做法：如印度十年级毕业考试与高中学校入学考试“两考合一”，既有中央级(全国性)公共考试机构，也有区域性(邦级为主)公共考试机构;英国、印度、美国等国中考成绩主要采用等级制加以呈现;日本通过初高中一贯制学制改革减少升学考试压力，高中学校招生依据反映考生平时成绩的调查书等书面材料和学力检查成绩按照一定权重顺次录取;美国、日本等国还通过学区制管理方式为区域内考生提供就近入学的通道;德国、印度等国的中考既有必考科目也有选考科目，等等。对于这些具体做法，完全没有必要笼统作为国际惯例一一照搬，而是应该根据需要有所取舍地加以选择利用。

人力资源和社会保障部、公安部、国家公务员局等部门近日联合印发《关于加强公安机关人民警察招录工作的意见》和《关于公安院校公安专业人才招录培养制度改革的意见》,提出以打造忠诚可靠、纪律严明、素质过硬的公安队伍为核心,建立健全体现人民警察职业特点、有别于其他公务员的人民警察招录培养机制,为加强新形势下公安工作和公安队伍建设提供组织保障和人才支持。

　意见指出,健全完善人民警察招录培养机制是推进公安队伍正规化、专业化、职业化建设的一项重要举措,对于不断提高公安机关招警工作科学化、规范化水平,扎实做好公安院校招生、培养和毕业生录用工作,进一步提升公安队伍素质和战斗力具有十分重要的意义。

　意见要求,坚持依法招录、竞争择优,优化来源、畅通渠道,分类招警、科学考录,规范便捷、突出特色的原则,加强省级统一招警,地方公安机关人民警察招录工作以省、自治区、直辖市为单位统一组织实施；实行分类招警,按照人民警察分类管理的要求,科学划分招考职位类别,合理设置报考资格条件,改进考试内容和考试方法；加大艰苦边远地区招警工作力度,完善体检和体能测评项目、标准和办法,严格招警考察标准,探索心理素质测评,使招警工作更加科学规范,更好地满足公安工作需要和实战要求。

　意见要求,要按照质量为本、公开公正、基层导向、规范便捷的原则,推进公安院校教育教学改革,建立公安院校招生与公安机关招警协调机制,提高公安院校公安专业毕业生入警比例。要明确公安院校人才培养定位,严格公安院校招生管理,提高公安院校人才培养质量,为公安机关培养输送政治坚定、作风过硬、业务精通、素质优良的公安专业人才。

　意见强调,要从维护国家政权和社会政治稳定的高度,充分认识建立健全人民警察招录培养机制的重要性和紧迫性,切实加强组织领导。各有关部门要明确职责分工,密切协调配合,共同研究解决改革中的困难和问题,形成工作合力。要严格执行高校招生和公务员考试录用有关政策,严把进人关,严明工作纪律,坚持公开透明,主动接受社会监督,确保依法依规。对徇私舞弊、滥用职权、设租寻租的,要严肃追究有关人员的责任。